医疗探索

因此，农民种什么、怎么种，那是他们的自主权，政府机关不能干预。

（3）出现变相干预，损害相对人权利。同时，由于行政指导是行政改革进程中出现的新生事物，人们对其认识有待深入，运用得比较分散、不够规范、缺乏经验，存在各种问题、困难和矛盾，所以亟需将其纳入法治轨道。

但后来听说要解决所有人员吃上财政饭的问题，这时他们又给上级打报告说还是由他们自行解决吧。我们可以讨论一下，采用别的方法可不可以解决这个问题？也就是能不能有更多的思路、方法来解决？能不能有更宽松的办法，或者更及时、灵活、有效、成本效益更好的办法来解决？实际上，正是因为别的路子走不通，别的办法未能达到监管执法目标，于是北京城管部门选择试用了这个办法。而现代行政法治的一个基本理念是通过制度创新来保障行政过程中的民主性，也即广泛参与性、两造互动性、平等协商性、可自由选择性等行政民主四性，实现行政机关与相对人在行政法律关系中的平等，实现行政权力与公民权利的平衡。大家知道，1989年政治风波之后，我国的改革开放道路一再受到怀疑，一度徘徊不前甚至倒退，改革的航船往左、往左、再往左，转得非常左，年岁稍微大一点的同志对此都有深刻印象吧？小平同志对此忍无可忍，才带病南巡，走武汉、上海、深圳、珠海，一路走来发表一系列谈话，提出严厉批评，强调不要再争论姓社姓资，不要把计划与市场对立起来，要坚持改革开放不动摇，坚持浦东开发开放，否则不换思想就换人。当时，普通市民能不能参与进来，成为行政执法机关的助手、伙伴，围绕这一点发生了激烈争论。

相比之下，行政指导更符合建设服务型政府、构建和谐社会的要求：首先，行政指导体现以人为本、行政为民的理念，有利于尊重和保障公民合法权益。其中，关于司局的行政指导职能（职责）共有11项规定，涉及一半的司局。因为人类需要从外部环境中获得生产和生活资料，而农业正是人类从外部环境中获取生产和生活资料的重要手段，环境是人类的根基和农业的依托。

我国人均耕地已从新中国成立初期的2.5亩减少到1.4亩，仅为世界人均耕地的1/3。只有征收公益＞农地公益，才能实现征收公益＋补偿公益＞农地公益，因为前文的分析已经表明农地征收之补偿模式难以完全弥补被征农地的公益损失，即补偿公益＜农地公益。自然环境是对人类生存和发展产生直接或间接影响的各种天然形成的物质和能量的总体。农地公益主要是基础性公共利益，因为粮食安全、环境保护和社会稳定分别对国民经济、人类生存和社会发展具有基础性的保障功能和作用。

所以，城市建设规划与公益性建设项目是两个不同层次的概念。因为，作为征收目的的公共利益或征收公益一定是比农地公益更加重要的公共利益，即重大公益[6]。

在国民经济体系中，农业位于国民经济运行体系的底端，处于基础地位，为其他产业的发展提供了必要的原材料，特别是初级农产品。为了保护被征农地的公益性价值，我国现行农地征收制度对农地公益性价值采取了补偿性的保护模式，具体包括两项内容：一是针对耕地的经济安全公益实行耕地补偿制度或占补平衡制度，即按照‘占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。根据《土地管理法》第45条第3款规定，征收农地必须首先办理农用地转用审批手续，落实占补平衡制度，即补偿耕地是征收耕地的前提。此类公益是最为基础性的公共利益，因为在当今社会，没有主权就没有稳定的社会秩序，也就没有人权，宪法宣示和保护的公民基本权利就会失去最为根本的政治保障。

正如权利是利益法律化的概念一样，产权也是经济学家对资源配置的一种假设。索还权的法律效力是撤销农地征收决定和补偿协议或决定，收回集体土地所有权，当然也包括向行政机关返还征收补偿费。其中，具有一定生态关系的部分构成一个相对独立的生态系统。{7}第三，占补平衡，特别是易地占补平衡[3]，虽然可以在某种程度上弥补被征农地的经济性公益价值，但却不能补偿被征农地对当地环境的保护功能以及对当地社会的稳定功能。

数据表明，我国大部分未利用土地，即农地和建设用地以外的土地资源，大多位于西部地区且大多为荒山、荒滩和盐碱地，不具有可开垦性，也不具备农用条件。但以此为目的去征收集体土地，特别是集体农地，却不符合土地征收的公益目的，更不符合农地征收的重大公益原则。

因此，国家在征收集体农地之后不可以出让方式谋取土地利益，而只能通过划拨方式进行公益性项目建设。据此，我们可以比照农地公益推导出重大公益的三方面的内涵:（1）满足更多社会成员的公益需求。

通过建立农地公益性补偿机制，补偿农地物权人的利益损失是国家义不容辞的责任。外部性也不是法学概念，但却并不妨碍法学学者将其作为一个分析工具或视角引入法学研究。{11}由此可见，比例原则的核心乃是在数量上比较行政行为前后的利益变化，以保证以较小的利益损失换取较大的利益增量，包括降低对相对人的利益损害（必要性原则）并保证其不超过行政行为的目的收益（相当性原则）[7]。农地的公益性根植于土地资源的公益性、农业产业的公益性以及农地制度的公益性，具体表现为经济安全、环境保护和社会稳定等三大公益。首先，森林、草原和其他农作物具有防风固沙和保持水土的功能。通过以上分析不难发现，作为集体财产和个人财产的农地同时也是国家和社会公共利益的载体，具有公益性。

而且不同的农地公益之间还可能存在不完全兼容的情况，比如过度的农业开发对自然环境的破坏，但这些现象只是农地公益的内部冲突和协调问题，而不能因此从整体上否认农地的公益性。在具体农地征收之中，行政机关也应当坚持比例原则，即在遵守法律规定的公益目的和范围的前提下，以能够实现其公益目的为必要，尽量减小被征农地的范围或面积。

[3]易地占补平衡是指在同一省域范围内的不同市、县之间分别进行征占耕地和补充耕地以达到省域范围内的占补平衡的情形。当经济学家假设了产权的完整性时，产权的外部性将是永远存在的经济学现象。

国家法律对农地物权的特别性限制是针对农地物权而不及于其他财产权的特别限制。{1}重庆市渝中区的立法机关之所以叫停文物拆迁，其原因就在于它们认为文物的公益性高于旧城改造的公益性，两利相权取其重。

所以，征收公益实际上就是建设项目所承载的公共利益。（二）农地征收公益范围的界定农地征收的公益标准是优于农地公益的重大公益。总之，为被征地农民提供足够的就业机会也是弥补农地相关公益性价值损失的重要环节，但现行农地征收补偿制度与实践是不可能达到这一目标的。单纯的城市建设规划不能作为土地征收的理由，不能证明土地征收的公益性。

农地通过农地制度表现出来的公益性在于，我国现行农地制度，包括集体土地所有权制度和土地承包经营权制度，保证了我国农村经济和社会的稳定。农地征收是国家供地的最后手段，必须以已有建设用地和非农地征收不能解决供地问题为前提。

建立农地公益与征收公益的利益衡量机制并以此为基础提高农地征收的公益标准应该是我国农地征收立法的重大制度创新。（《土地管理法》第31条第2款）耕地占补平衡制度的主要目的在于从总量上保证全国耕地面积不减少，以维护国家粮食安全和经济安全。

换言之，实现被征地农民的非农就业取决于国家的经济运行状况，并在某种程度上依赖于国家的政策扶持和指导，因此要求征收补偿制度为其提供法律保障是不现实的。二是因客观原因无法实现占补平衡的，可以缴纳耕地开垦费方式予以货币补偿。

简言之，城市建设或城市化与土地征收并不存在必然的关联，将城市建设或城市化作为征收的目的，实质上是淡化和回避农地征收的公益性，其结果只能是农地征收之正当性的丧失。所以，从成本收益的角度看，在没有外部经济因素介入的情况下，农地物权人不仅仅承担了自身收益的成本，也承担了生产农地公益的成本。公益审查是保证农地征收公益目的的正当程序，完善农地征收的公益审查程序是我国集体土地征收制度立法的重要内容之一。发展性公益项目的目的在于满足人们较高层次的公益需求，但其公益性价值却与需求层次成反比，即越是基础性公益项目，其公益性价值越高。

土地财政是国家财政收入的重要组成部分，其公益性是不容置疑的。因此，为了避免这一结果的发生，进一步增强我国农地征收制度的正当性和合理性，有必要在制度层面再行建立农地公益与征收公益的衡量机制，以弥补现行农地征收制度之公益补偿模式的功能局限，进而实现以上三种公共利益的全面衡量。

因此，为了保证农地征收的正当性，我们有必要重视农地征收的公益目的以及农地征收之中的公益衡量，并在农地公益与征收公益的利益衡量中提高农地征收的公益标准。根据投资主体的不同，建设项目一般可分为政府投资的建设项目、私人投资的建设项目以及政府和私人联合投资的建设项目。

在此之前的征收公益表现为待建项目的公益性，是一种不确定和可能的公共利益，因而存在着公益征收达不到公益目的的法律风险，具有不确定性和事后性。一般认为，外部性就是当生产和消费中一个人使他人遭受到额外的成本或收益，而强加在他人身上的成本或收益没有经过当事人以货币的形式进行补偿时，外在性或溢出效应就发生了。